Por Anna C. Conover, consultora, y Peter Wallet, oficial de proyectos del Equipo Especial Internacional sobre Docentes para Educación 2030
Las huelgas recurrentes de docentes que han tenido lugar en los últimos seis meses en países de África Occidental como Ghana, Guinea, Mauritania, el Níger, Nigeria, el Togo y el Senegal implican importantes retos para las relaciones laborales y afectan la calidad de la educación. Entre sus quejas y demandas, los docentes citan los bajos salarios y estipendios y el impago de estos; las malas condiciones de trabajo; los procesos de promoción largos y complejos; las aulas con personal insuficiente y exceso de alumnos; y problemas relacionados con la certificación y la falta de reconocimiento profesional.
Las causas de esta situación son numerosas. De hecho, muchos países de la región han realizado avances importantes en la mejora del acceso a la educación en las últimas dos décadas. Por ejemplo, la tasa neta de matriculación se ha doblado en Burkina Faso y el Níger, en donde alcanzó el 76 y 59% respectivamente en 2020, una tendencia que se ha dado en diversos grados en la mayoría de los países de África Occidental.
No obstante, las iniciativas para mejorar el acceso y el reconocimiento de la profesión se han estancado. Los países de la región han hecho concesiones en materia de políticas, entre ellas, la subcontratación masiva de docentes, quienes suelen percibir un salario inferior y reciben menos apoyo que sus homólogos funcionarios. Las malas condiciones de trabajo, agravadas por la ausencia de una estrategia para integrar a los docentes subcontratados en la administración pública, provocan una creciente frustración que suele derivar en huelgas. Más recientemente, el impacto desproporcionado de la pandemia de COVID-19 en los docentes no pertenecientes a la administración pública ha empeorado la situación, debido al impago o al retraso de los salarios de los profesionales subcontratados.
Disrupción y descontento
Las huelgas de docentes reducen inevitablemente las horas de clase de los alumnos y se suman a otros factores que afectan la calidad de la educación y provocan la pérdida de tiempo de aprendizaje, como una financiación inadecuada, la escasez de docentes, infraestructuras deficientes, etc. Por ejemplo, en Guinea-Bissau las huelgas de docentes registradas durante los últimos cinco años han afectado al menos a un tercio del año escolar. En otros países de África Occidental la frustración ha aumentado hasta tal punto que los alumnos han salido a las calles para exigir su derecho a la educación. Eso es lo que sucedió el pasado mes de enero en el Senegal, donde los alumnos, tras soportar varias semanas sin clases, y ante el temor de no llegar con la preparación adecuada a sus exámenes, se manifestaron para exigir la resolución inmediata del pulso entre el gobierno y los sindicatos de profesores.
A medida que los países recuperan la normalidad después de los cierres de colegios provocados por la COVID-19, los alumnos y sus familias tienen miedo de perder otro año escolar. En el Senegal, el inicio de 2022 vino marcado por el temor ante la perspectiva de un année blanche, esto es, la pérdida de un año académico. Mediante una serie de huelgas y paros, los docentes exigían a su gobierno que cumpliera los acuerdos alcanzados en 2018 con relación a las estructuras de remuneración.
La interrupción de la educación no solo afecta a las poblaciones locales, sino que también repercute en la adquisición de conocimientos a escala global. En la actualidad se están produciendo huelgas académicas en Nigeria para exigir la aplicación de un acuerdo de 2009 destinado a mejorar la remuneración y a invertir en investigación en el ámbito universitario del país.
Uno de los retos para la promoción de los intereses de los docentes en la región es la fragmentación en pequeños sindicatos de profesores, que no suelen contar con el reconocimiento de las autoridades. En el Togo, por ejemplo, el sindicato de docentes del país (SET) está en huelga para exigir, entre otras cosas, un subsidio de vivienda, la contratación de más docentes para reforzar la plantilla y un mayor reconocimiento de la profesión. Sin embargo, para el gobierno togolés, que no reconoce oficialmente al SET, la protesta carece de fundamento jurídico, por lo que ha destituido a más de 100 docentes en huelga de su puesto.
La mejora de los mecanismos de diálogo social en todas las fases del desarrollo de políticas es vital para prevenir y gestionar mejor este tipo de crisis
Es necesario replantear la relación entre los gobiernos y las organizaciones de docentes, la cual suele caracterizarse por la confrontación más que por la colaboración. El diálogo social, que la Organización Internacional del Trabajo define como "todo tipo de negociaciones y consultas —e incluso el mero intercambio de información— entre representantes de los gobiernos, los empleadores y los trabajadores, sobre temas de interés común relativos a las políticas económicas y sociales", es un medio importante para alinear los objetivos de los gobiernos y los docentes y crear un clima de armonía entre ambas partes en la búsqueda de una educación de calidad.
Tal y como se expone en la Guía para el desarrollo de políticas docentes, el desarrollo de políticas eficaces requiere la creación de espacios y mecanismos que faciliten un diálogo social entre los gobiernos y las partes interesadas, en particular, los docentes y sus representantes. La urgencia de abordar los problemas precipitados por las crisis puede contribuir a forjar una cooperación más sólida entre los gobiernos y los sindicatos de docentes a efectos de desarrollo de políticas. Por desgracia, en parte debido a las rápidas medidas globales para cerrar los colegios, al inicio de la pandemia de COVID-19 no se observaron muchos ejemplos de diálogo social fructífero entre gobiernos y sindicatos. Sin embargo, durante la recuperación de la educación, los pulsos entre los sindicatos de profesores y sus gobiernos pueden mitigarse si se garantiza a los docentes su inclusión permanente en todos los niveles del desarrollo de políticas.
Lecciones críticas para fomentar el diálogo social
A fin de fortalecer el diálogo social en el África Subsahariana, tanto los líderes sindicales como los gobiernos deben tener claras su función y sus responsabilidades. Los líderes sindicales necesitan una mejor formación sobre el funcionamiento de los sistemas educativos, para transmitir de manera eficaz las necesidades de los docentes a través de los canales existentes, participar en la formulación de políticas, defender y movilizar a sus representados. Por su parte, los gobiernos deben comprender sus responsabilidades a la hora de respetar los principios y derechos fundamentales en el trabajo, incluidos la libertad de asociación y los convenios colectivos. La formación conjunta con los gobiernos, las organizaciones de empleadores pertinentes y los sindicatos de profesores son una vía para fortalecer la práctica del diálogo social en la educación.
La libertad de asociación y los convenios colectivos, así como la autonomía y legitimidad de los sindicatos, también son aspectos esenciales a fin de evitar que se perciban como entidades demasiado politizadas. Mediante el respaldo de canales transparentes de comunicación y el planteamiento de argumentos claros e integradores, los sindicatos pueden adquirir la fuerza necesaria para posibilitar negociaciones y convenios colectivos eficaces. En lugar de fomentar la fragmentación y promover intereses contradictorios, deben unirse y defender los intereses de los docentes en diferentes niveles y situaciones. Los sindicatos también deben implicar a las mujeres, quienes suelen contar con escasa representación, especialmente en los puestos de dirección.
Para fomentar la participación y la gobernanza democrática, los gobiernos y los sindicatos deben apoyar un enfoque basado en el contexto nacional o local, con un diálogo político transparente, participativo y responsable. También es importante garantizar que las principales actividades que contribuyen al diálogo social —intercambio de información, consulta y negociación— puedan desarrollarse a menudo, de forma transparente y con resultados positivos.
Estrategias de mediación y solución de conflictos a fin de no perder de vista el objetivo común de una educación de calidad para todos
En algunos casos, las instancias de mediación y una participación social general en la educación han sido fundamentales para facilitar acuerdos amistosos entre sindicatos y gobiernos. En el Senegal, la Coalición Nacional de Educación para Todos considera que parte de su misión es garantizar un clima pacífico en el sistema educativo y ha participado en la negociación exitosa de los últimos acuerdos sobre planes de pensiones y validación profesional.
En la Guía para el desarrollo de políticas docentes se indica que la participación en el proceso de elaboración de políticas puede adoptar numerosas formas diferentes, por ejemplo, mediante consultas, peticiones formales e informales de consejo, audiencias públicas y defensa de las diferentes partes interesadas. Un ejemplo de desarrollo de política inclusiva se encuentra en Ghana, donde se puso en marcha un Equipo Especial sobre Docentes a fin de respaldar el desarrollo de su Política Docente Nacional Integral (CNTP) y proporcionar una visión y dirección con relación a la contratación, la formación, el desarrollo y el bienestar de los docentes. Un elemento central de la misión de este equipo especial era establecer un marco de diálogo social y mejorar los mecanismos de retroalimentación en los ámbitos local, regional y nacional.
En Benin, Guinea y el Togo, los responsables de formulación de políticas y las partes consultadas en el desarrollo de sus nuevas políticas docentes integrales acordaron desarrollar un módulo adicional sobre diálogo social en reconocimiento de su importancia en el contexto nacional.
Diálogo social para mejorar la calidad de la educación
Aunque los avances logrados previamente en el acceso a la educación son importantes, la consecución del ODS 4, esto es, "garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos", requiere un enfoque amplio que abarque una idea más clara de las motivaciones de los docentes, como sus esfuerzos por participar en iniciativas colectivas para satisfacer sus necesidades, incluidas las huelgas cuando sea necesario. La institucionalización del diálogo social mediante la implicación de los docentes en cada fase de la formulación de políticas y la inclusión clara de su función en políticas docentes integrales seguirán siendo factores importantes para respaldar los convenios colectivos en apoyo de la participación de los docentes en las prioridades y políticas educativas nacionales.
Las huelgas de docentes en África Occidental y en el conjunto de la región subsahariana siguen siendo objeto de una escasa cobertura en la prensa internacional y de estudios insuficientes en lo que respecta a su impacto a la hora de abordar las preocupaciones de los profesionales, la pérdida de horas de aprendizaje y su efecto en la educación y la sociedad. Aunque algunas pruebas muestran que las huelgas han tenido efectos a corto y largo plazo en los alumnos de países de ingresos altos, faltan datos del África Subsahariana. Con el fin de entender la capacidad del diálogo social para mitigar los efectos de las huelgas de un modo sistemático y adaptado al contexto, hacen falta enfoques de diversos contextos y más estudios pertinentes y oportunos.
Crédito de la fotografía: Internacional de la Educación